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社会保障发展的阶段及其特征
发布时间:2019.12.25    来源:   浏览次数:
从人类社会的历史看,社会保障已经存在并发展了几千年。但是,现代的社会保障已远非历史上的社会保障可以比拟。科学划分社会保障的不同发展阶段,考察不同发展阶段的社会保障实践,其目的在于认识社会保障制度的客观发展规律以及当今时代所需要的社会保障制度。在人类社会发展史上,社会保障的发展可划分为以下四个阶段:一是史前社会保障阶段;二是社会救助型社会保障阶段;三是社会保险型或现代社会保障阶段;四是社会福利型或高级社会保障阶段。其中,史前社会保障阶段是指氏族社会和奴隶社会中出现的共同保障以及单个的军人抚恤等,尽管其存续时间很长,但它既构不成体系,也没有具体的内容,因而本文不予讨论。以下,重点考察社会救助型社会保障阶段、社会保险型社会保障阶段和社会福利型社会保障阶段。



(一)社会救助型社会保障阶段

国家的建立,使社会保障成为一种必要的稳定的制度。但在漫长的农业社会里,社会保障始终处于社会救助型阶段。一方面,社会保障限于当时的生产力水平与社会经济发展状态,除有限的仓储后备外,根本不可能建立社会保障基金,从而只能满足部分社会成员因天灾或其他不幸事件而陷入困境时的最起码的社会性保障需求。另一方面,当时的社会结构也比较简单,社会成员被分为统治者和被统治者两大对立阶级,职业结构也主要是从事农业生产,因此,封建社会的社会保障只是统治者对被统治者实施的所谓“仁政”,其目的是为了防止被统治者无法生存时的反抗。在这一阶段,东方国家主要是封建王朝或政府承担着救灾济贫的责任,而西方国家则多由各种宗教组织开展救灾济贫事务,政府对社会救助只是逐渐介入。

社会救助型社会保障的基本特点,可以概括为以下几点:



1.保障的性质是居高临下的施舍型

无论是西方的宗教慈善事业,还是东方的救灾济贫措施,由于统治者与被统治者的不平等,加之并一没有相应的法律制度来规范这种行为,因而都是统治者对被统治者居高临下的施舍,即灾民与贫民并不天然具有获得救助的权利,他们是否能够得到救助,或这种救助能否解决他们的生存危机,都完全取决于统治者和实施救助的教会等机构的意志。因此,接受救助者只能对救助者感恩戴德,而提供救助者则可以驱使被救助者,二者处于极不平等的地位。



2.保障的根本目的主要是防止被统治者反抗

社会救助型社会保障的根本目的,既不是为了真正解决社会成员中的贫困现象,也不是真正保障社会成员的生存权利,而是为了防止被统治者在因天灾或因不幸事件陷入生存困境时发生与统治者直接对抗的行为。因此,社会救助型社会保障是统治者的“灭火器”,这与现代社会保障有着根本的区别。



3.保障项目极端有限

基于社会救助型社会保障制度的施舍性质和“灭火”职能,加之受当时经济发展水平的局限,这一阶段的社会保障项目在世界各国都是极为有限的,并集中体现在救灾济贫项目上。救灾项目也仅限于贩款救灾、贩谷救灾、以工代贩等内容。与救灾措施相比,济贫措施显得十分薄弱,基本限于对部分无家可归、无力生存的孤老残幼进行有限的临时救助,它只能看作是救灾措施的补充。优抚则是相对制度化的一个社会保障项目,它面向服役的军人,

包括死亡抚恤、伤残抚恤和照顾军人家属等内容。



4.保障水平极其低下第一章世界社会保障概述

由于社会救助型社会保障实际上并不是一种必行的社会政策,加之受当时财力的局限,其保障水平是极端低下的。如救灾,多数情况下是采取贩谷救灾的方略,但贩谷也不过是临时的应急之策;如果大灾发生,只能给灾民在逃亡的路上发一些稀粥,解决的只是一天或一顿的生存问题。



5.保障效果不大

由于项目太少,水平太低,社会救助型社会保障的实施效果不大,不仅不能解决全体社会成员的生存保障问题,而且也不能真正解决被救助社会成员的生存问题。因此,每当灾荒发生,历史上不乏人民群众无法生存而揭竿而起的实例。

从上述分析可见,社会救助型社会保障阶段只是社会保障发展的初级阶段,它虽然是现代社会保障的渊源,但不能与现代化的社会保障相提并论,它只是一种结构单一、水平极端低下、未能制度化的社会保障措施。在这一阶段,社会救助与社会保障几乎是范围相近甚至等同的概念。而在现代社会,社会救助只是社会保障中的一个起基础作用的子项目而已。



(二)社会保险型社会保障阶段

18世纪的工业革命,打开了人类社会由农业社会进入工业社会的大门。

工业社会带来的最大变化,就是工业生产逐渐取代了农业生产在经济发展中的主导地位,市场经济取代了小农经济,社会结构走向复杂化,职工逐渐成为社会阶层结构中的主体。由于劳动者的城镇化与职工化,使其真正成了无产者,一旦发生年老、疾病、失业、工伤、生育等事件,就会失去收入来源和生活保障。由此,这些无法生存的社会成员的增加,便成了社会不稳定的最主要原因。因此,各国执政者不得不在继续对贫民、灾民进行救助的同时,把建立面向劳动者的各种社会保险提到了重要位置来考虑。随着工人队伍的迅速壮大,直接面向劳动者的各种社会保险作为工业化与市场经济的产物,就成了广大社会成员最迫切、最普遍需要的保障需求。在这种需求与各国政府致力于社会保险制度建设的共同推动下,使社会保障实现了由社会救助型向社会保险型的进化。

社会保险型社会保障主要有如下特点:



1.保障的性质是权利义务结合型日本社会保障研究

以这一阶段作为社会保障主体内容的社会保险为例,尽管政府与企业均承担着一定的保障职责,但劳动者要享受社会保险待遇,就必须承担相应的缴费义务。因此,权利与义务相结合是社会保险型社会保障的基本特征。

2.保障的根本目的是解除社会成员的后顾之忧

在社会保险型社会保障中,社会救助仍然面向陷入生存困境的贫民和灾民,而社会保险则面向劳动者,它保障的不是劳动者已经发生的生存危机,而是其可能发生的收入丧失或剧降的风险,其目的在于解除劳动者的后顾之忧,并通过对劳动者提供社会保险来解决其家庭的生存危机。因此,社会保险解决的是社会成员未来或可能的风险,而社会救助解决的则是社会成员现时和现实的风险。这样,与社会救助型社会保障相比,社会保险型社会保障就产生了质的飞跃。



3.保障项目膨胀

社会保险的内容包括对劳动者的年老、疾病医疗、工伤、失业、生育事件的保险,项目膨胀是这一阶段的重要特征。在这一阶段,除原有的各种社会救助项目、军人优抚项目外,社会保险成了社会保障体系中的一个独立的子系统,其项目有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等,这些项目虽然不一定同时出现,但对于市场经济体制而言,却是缺一不可的。



4.保障水平是基本保障型

社会保险是工业化和市场经济的产物,与社会救助型社会保障相比,社会保险显然具备了为全体社会成员提供基本生活保障的经济基础。在社会保险型社会保障阶段,社会救助水平得到了相应的提高,而社会保险项目的保障水平更是普遍高于社会救助项目,从而使社会成员的基本生活得到了保障。如养老保险就能够保障退休老人的老年基本生活而不是仅仅维持其生存,等等。因此,社会保险型社会保障阶段提供的基本生活保障,是社会保障发展

进入新的发展阶段的重要标志。



5.保障强制化、规范化

由于提供社会保障成为国家和社会的重要责任,享受社会保障成了社会成员的基本权利,社会保障便进入了强制化阶段和规范化阶段。如各种社会保险项目的保障范围、保险水平、实施程序和社会救助等,都是以相关的法规、政策为具体依据,并严格依照法律、法规的规定来运作。因此,社会保险型社会保障是一种强制化、规范化的社会保障制度。这一特征表明,社会保障不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯,而是国家和社会的一项应尽职责,社会保障的提供者与社会保障的享受者在法律上处于平等地位。

总之,社会保险的出现与普及,标志着近代社会保障进入了现代社会保障阶段,即社会保险型社会保障阶段,它是保障项目较多、水平适度并制度化发展的社会保障制度,属于社会保障制度发展的中级阶段,是一个承前启后的重要阶段。



(三)社会福利型社会保障的发展阶段

当生产力水平得到高度发展和社会经济发展到相当的阶段后,在社会保障已经普及的基础上,社会成员必然要求不断地通过社会保障性措施来改善和提高生活质量,从而使社会福利逐渐成为社会成员最关注和整个社会最重视的社会保障问题。由此,社会保障开始进入社会福利型的发展阶段,这是社会保障发展的最高阶段,也是社会保障发展的当代发展阶段。根据社会福利型社会保障的内容,并参照一些福利国家的社会保障实践,可以将社会福利型社会保障的特点概括如下:

L保障的性质是全民福利社会

在社会福利型社会保障下,全体社会成员均能享受到多方面的社会保障,除社会成员按有关条件分别享受社会保险、社会救助、医疗保障、军人保障等待遇外,社会福利项目的多样化使之真正成为全民共享的保障待遇。因此,国家和社会提供社会保障的责任进一步加重,社会成员享受社会保障的权利也进一步得到加强。

2.保障的根本目的是提高社会成员的生活质量

在这一阶段,社会成员的基本生活因为有普及的社会保险和规范化、适度化的社会救助等,得到了国家和社会的保障。因此,在保持原有的社会保险、社会救助等社会保障措施的基础上,国家和社会设置各种社会福利项目的根本目的,就是使社会成员的生活状况得到进一步的改善,并使其生活质量得到提高。这一特点表明,社会福利型社会保障阶段是高水平的社会保障阶段。



3.保障项目实现完备化

在社会福利型社会保障阶段,原有的各种社会保险、社会救助等保障项目不可能被取代,仍然持续地发展,而社会福利项目则不断增加,并逐渐发展成为一个包括老年人福利、妇女福利、残疾人福利、7L童福利、福利服务等多种保障项目在内的新型社会保障子系统。因此,社会福利系统的建立和完善,使社会保障成为一个由多个子系统和若干具体项目组成的庞大体系,它们共同构成了完备的社会保障体系,既从各个方面保障着全体社会成员的基本生活权益,又能够使社会成员的生活质量从多个方面得到真正的提高。

因此,社会福利型社会保障是项目和内容完备的社会保障。



4.实施过程进一步社会化

由于福利项目众多,受益对象全民化,内容复杂化,要由政府统一组织实施各种社会福利项目显然是不可能的。因此,社会福利在许多发达国家的实践所表现出来的实施规律,便是官民结合实施。一些国家或地区甚至主要依靠各种社会公益团体、民营组织来实施社会福利,从而使得社会保障进一步走向社会化。社会福利的普及与高水平化,标志着社会保障进入了高级社会保障阶段。从世界范围来考虑,一些发达国家的社会保障事实上已经进入了这一发展阶段。如被誉为西方“福利国家的橱窗”的瑞典以及其他福利国家英国,均是高福利、全民福利国家。尽管这些国家的高福利政策已经出现了一些严重问题,但社会保障的刚性增长规律却使其改革异常艰难。然而,福利国家的困境并不表明社会保障由社会保险型向社会福利型发展的规律存在着问题,因为人类追求福利增长是天然的、合理的要求,而社会经济的不断发展又为满足这种要求提供了经济的、政治的和社会的条件,从而使这种发展成为社会保障发展难以逆转的客观规律。因此,社会福利型发展阶段是保障项目众多且日趋复杂化、保障水平较高且日益提高以及保障制度化、规范化和社会化的时期。在这一发展过程中,国家和社会不是拒绝它,而是把握好发展时期,尊重循序渐进的规则,对社会福利的膨胀采取有效的调控手段,在充分发挥社会福利型社会保障作用的同时,尽量地将可能产生的负作用加以消除和控制。
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